Les raison d’une démarche de prospective appliquée au territoire national
Un article de Stéphane Cordobes explicitant la démarche de prospective Territoires 2040 lancée par la DATAR et paru en aout 2010 dans la revue éponyme.
La DATAR lançait officiellement, le 22 octobre 2009, en présence de Michel Mercier, ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, et sous la direction de Pierre Dartout, délégué interministériel à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, une démarche de prospective à l’échelle nationale intitulée Territoires 2040, aménager le changement. Celle-ci s’inscrit dans la tradition presque cinquantenaire de la délégation en la matière tout en s’en dé-marquant : par l’initiation de ce cycle de réflexion tournée vers la stratégie et l’action, la DATAR renouvelle en effet profondément sa manière de faire de la prospective. Au-delà des résultats proprement dits qui feront l’objet d’une diffusion sous la forme de publications, de conférences et de débats, il paraissait intéressant de présenter la démarche à travers la description de son déroulement, de sa genèse, des choix conceptuels et méthodologiques qui la sous-tendent. Il s’agit ainsi de rendre explicite ce qui, le plus souvent, dans les exercices de prospective, demeure implicite et de préciser le sens de Territoires 2040 en en dévoilant les plis. C’est l’objet de cet article.
L’origine
À l’origine des démarches de prospective territoriale, il y a toujours trois éléments qui en déterminent le sens : une situation, une intention et un projet.
Les démarches de prospective s’inscrivent, de fait, dans une situation territoriale qui les rend possibles. Ces situations, malgré leur diversité, ont souvent pour point commun une dimension négative : faiblesses, difficultés, crises, ruptures, etc. Les territoires concernés peuvent souffrir de handicaps, dérèglements économiques, sociaux, identitaires, environnementaux ; ils peuvent pâtir d’un développement exsangue, d’une perte de repères, de valeurs, de dynamique collective, d’une absence de vision ou, tout simplement, d’élan pour le futur. Ainsi, la prospective est convoquée lorsque la situation est suffisamment incertaine pour que l’on se pose la question de l’avenir des territoires et de ses acteurs.
Nul besoin de réaliser un état des lieux exhaustif des territoires français aujourd’hui pour discerner la confusion, voire l’inquiétude, que leur situation réelle ou simplement vécue, suscite. Nombreux sont les facteurs de changement qui nourrissent cet état : la mondialisation, l’urbanisation, la métropolisation, les mobilités et la démultiplication des temporalités, l’accessibilité et la consommation des ressources naturelles, les tendances démographiques, les évolutions et aléas climatiques, les nouvelles technologies, etc. ont une force et un impact qui cristallisent la part anxiogène inhérente à tout changement.
Parallèlement, de nombreuses réformes politiques sont en cours tant aux niveaux français qu’européen qui visent à renouveler le fonctionnement de nos institutions et à renforcer nos territoires : Grenelle de l’environnement, réforme des collectivités, réorganisation des services aux publics, aménagement numérique, prochaine Politique agricole commune, Fonds structurels européens post 2013…
Cette volonté réformatrice ne semble pas aujourd’hui parvenir à rasséréner les acteurs concernés. Est-ce la singularité de la période historique et, ce que d’aucuns présentent comme un changement de paradigme majeur, qui transforment l’incertitude en peur de l’avenir ? Rares sont les époques à ne pas avoir été pensées par leurs contemporains comme singulières et seuls les historiens pourront, rétrospectivement, dire ce qu’il en était de la nôtre. Reste que le futur, en découlant en grande partie de nos actions, relève de fait de notre responsabilité. Dès lors, il paraît judicieux pour dépasser ce sentiment paralysant d’initier un exercice qui, par nature, pourvoit à y donner sens et forme. L’idée de mener une démarche de prospective territoriale à l’échelle nationale est née de ce constat.
Car, loin de constituer une nouvelle fabrique d’utopie, la prospective se veut opératoire. En tant qu’ingénierie, elle participe d’un processus rationnel qui vise à mieux maîtriser cette dimension temporelle particulière qu’est l’avenir en réduisant son indétermination ; en tant qu’attitude [1], la prospective répond de manière pragmatique [2] à une inquiétude fondamentale et existentielle vis-à-vis de ce futur, laquelle a dans toute culture suscité des pratiques visant à l’apaiser : voyance, divination, astrologie, prévision, oniromancie, cartomancie, haruspiscation, etc. Leur liste est longue [3]. Afin de satisfaire ce dessein, la prospective est amenée à analyser la situation territoriale, à imaginer ses futurs possibles, à identifier les enjeux cruciaux pour son avenir et à concevoir les actions qu’il faudra déployer pour assurer un développe-ment soutenable et désiré.
Pour être mis en œuvre, l’exercice requiert une réelle intention. En effet, réfléchir aux futurs territoriaux oblige à impliquer les acteurs qui participent de leur construction à la fois comme sujets et objets de la réflexion : quels sont leurs analyses, leurs actions, leurs souhaits, leurs systèmes de croyances, etc. De ce point de vue, les démarches de prospective sont, dans leur phase initiale, de vastes entreprises d’analyse et de déconstruction de la réalité territoriale qui s’accompagnent de remises en cause, parfois douloureuses, de la représentation qu’en ont ses acteurs. Sans une solide intention de mener l’initiative dans les formes et à son terme, la tentation peut s’avérer grande de renoncer ou de biaiser, avant même d’engager la phase de construction d’une nouvelle réalité territoriale, possible et souhaitable.
Fort de ces constats, de son histoire et de son expertise en matière de prospective territoriale, la DATAR avait toutes les raisons pour entreprendre une telle démarche. C’est à l’intention de son délégué, Pierre Dartout, que l’on doit Territoires 2040 ; intention qui s’est affirmée à l’occasion d’un premier travail d’analyse stratégique mené en 2009 [4], lequel concluait à la nécessité de relancer la prospective et confirmée par l’intérêt marqué de Michel Mercier, pour celle-ci. Si sa conception et son pilotage sont confiés à l’équipe de la délégation en charge de la prospective, elle associe un nombre important d’acteurs territoriaux : l’ensemble de la direction et des équipes de la DATAR, les représentants de plusieurs ministères, de très nombreux scientifiques, experts et acteurs locaux qui ont accepté de travailler ensemble pour relever le défi posé.
Une fois constituées cette association et cette organisation, l’intention s’est traduite en projet. On connaît le succès contemporain du terme, ainsi que sa dimension anthropologique [5]. Fondamentalement « prospective » et « projet » ont parti lié. Tous deux traitent du « faire advenir » et s’inscrivent dans la même culture volontariste. On sait égale-ment que dans le champ territorial, la prospective débouche en général sur un projet dit d’aménagement du territoire. On oublie par contre couramment que les démarches de prospective elles-mêmes sont devenues des projets à part entière au sens contemporain et managérial du mot. En effet, depuis sa création dans les années 1950 par Gaston Berger [6], la prospective s’est enrichie de concepts, de méthodes, d’outils, empruntés aux différentes sciences, essentiellement sociales et de gestion [7]. Ces apports ont profondément transformé les façons de faire. Une démarche de prospective, c’est aujourd’hui une succession formalisée d’étapes, un enchaînement de processus, la gestion de ressources temporelles, financières, informationnelles, humaines, la réalisation de tâches variées qui aboutissent à des livrables intermédiaires et finaux. La mise en œuvre de ces éléments suppose des actions de conception, d’animation, de pilotage et d’évaluation. Autant de conditions qui facilitent l’atteinte du but recherché : produire une connaissance utile du territoire considéré, une vision partagée par les acteurs de son avenir et des actions pour la concrétiser.
Les postulats
Tout travail d’analyse et de réflexion, a fortiori de prospective, repose sur des hypothèses structurantes. La description de la situation territoriale dans laquelle s’inscrit Territoires 2040 en comprend implicitement déjà plusieurs. Plus fonda-mentalement encore le projet lui-même est bâti sur la base de trois postulats qui en donnent le ton.
Des territoires opérateurs de changement
Le premier postulat fait des territoires des opérateurs de changement. Remarquons que la déclinaison plurielle du terme « territoire » est relativement récente. Alors que les politiques d’aménagement sont reconnues en tant que telles après les années 1950, il faut attendre le tournant des années 1980 pour que les territoires deviennent incontournables tant politiquement qu’académiquement sous l’influence de la décentralisation, du développement local, de l’ingénierie territoriale, et évidemment de la géographie qui en fait un objet d’investigation et de controverse à part entière. Aujourd’hui encore, le concept de « territoire » demeure polysémique : de l’espace à métrique topographique au périmètre circonscrit par des frontières, du lieu d’exercice du pouvoir politique et de l’intentionnalité des acteurs au support identitaire, la définition a autant été entendue de manière extensive [8] que l’objet acquérait une plus grande reconnaissance politique. Des citoyens aux élus, en passant par les acteurs qui le dessinent, le territoire est devenu central dans la représentation, l’appropriation et la gestion que l’on a de notre espace. Réciproquement les territoires sont aujourd’hui également sous tension : les transformations structurelles, dont plusieurs ont été citées précédemment, semblent s’accélérer, gagner en intensité et bouleverser notre monde en même temps que les territoires qui sont d’autant plus en première ligne que nous avons fait d’eux, face à ce que l’on considère couramment comme des menaces exogènes, des refuges, tant réels que symboliques, dont on attend beaucoup. Est-ce un hasard si les interrogations sur l’organisation territoriale française inter-viennent simultanément à un sentiment de doute et d’inquiétude alimenté par des transformations sociétales dont le cours semble inexorable ?
Quoi qu’il en soit, les territoires paraissent aujourd’hui devoir tenir un rôle majeur : d’échelles variées, ils disposent tous de capacités endogènes, d’excellences propres pour conduire leur changement et non le subir. Éclairer ces capacités « locales » de changement, c’est tenter d’anticiper les comportements réactifs, ou parfois proactifs, des territoires français dans un monde incertain, afin de mieux reconnaître et faire valoir leur potentiel stratégique et tactique. Fort de ce postulat, Territoires 2040 considère les territoires, quels que soient leur périmètre et leurs missions, comme des acteurs politiques majeurs qui participent de la construction de la France. La démarche vise à imaginer des leviers, des pistes d’action qui traduites en politiques permettront de les consolider et ainsi de contribuer au développement du pays.
Des systèmes spatiaux pour appréhender la réalité territoriale
Le second postulat fait du concept de système spatial un mode pertinent d’analyse du territoire national. Si, comme on l’a posé, les territoires constituent des acteurs politiques essentiels et des opérateurs de changement à part entière, encore faut-il souligner que leur développement ne dépend plus uniquement de facteurs endogènes propres à chacun. La densité des interrelations, que celles-ci soient simplement constatées et découlent de la pratique des individus ou qu’elles entrent dans des modalités de gouvernance et de régulation dûment recherchées et maîtrisées, fait qu’on ne peut plus appréhender les territoires indépendamment les uns des autres ni les considérer telles des « monades sans portes ni fenêtres » [9]. Ils sont intimement liés dans leur dimension morphologique, fonctionnelle, voire organisationnelle, à leur environnement, environnement qui pour chacun varie tant en taille que par la nature des éléments qui le composent.
Que l’on songe aux différentes mobilités qui dessinent des réticulations. Dans un registre différent, que l’on imagine, les pôles de compétitivité saisis à travers leur siège et les lieux d’implantation des établissements qui y émargent : les logiques fonctionnelles et organisationnelles à l’œuvre débordent largement les périmètres territoriaux institutionnelle-ment définis. La question récurrente de la maille ou de l’échelle pertinente que se posent tant les géographes que les politiques semble emblématique de cette difficulté. Le « territoire », entendu comme unique concept et perspective d’analyse ne paraît plus adapté pour saisir convenablement cette réalité complexe qui l’intègre en même temps qu’elle le dépasse. De fait, les territoires entrent dans des systèmes hybrides et, souvent, multiscalaires. La forme même de ces ensembles évolue selon la perspective qui permet de les définir et de les poser en tant que systèmes dans une logique constructiviste [10]. Ainsi, loin d’être figé une fois pour toutes, le périmètre d’analyse pertinent varie en fonction du temps, de la perspective ou des enjeux considérés. Celui-ci ne saurait donc par définition être unique ou fixe dans la durée.
Pour dépasser cette aporie, la distinction des périmètres et échelles d’analyse de ceux de l’action paraît intéressante. La recherche de congruence peut, elle, intervenir ultérieurement par l’adaptation des modalités d’organisation et de gouvernance selon des logiques territoriales ou interterritoriales [11].
Néanmoins, la tension perçue entre le territoire comme catégorie cognitive et la réalité spatiale qu’il tente d’appréhender n’est pas moins liée à la notion de périmètre qu’à celle plus fondamentale de la nature même de cette réalité.
La géographie contemporaine nous apprend que le territoire n’est qu’une des formes possibles d’appréhension et de construction de l’espace. Les lieux et plus encore les réseaux en constituent deux autres modalités tout aussi importantes. Ainsi pour analyser et tenter de comprendre la réalité spatiale actuelle, dans toute sa richesse et sa complexité, il paraît essentiel d’élargir, voire de changer notre grille de lecture.
Territoires 2040 fait sienne cette posture. Pour appréhender les enjeux futurs du territoire national, choix a été fait de partir de systèmes spatiaux. On définit ceux-ci comme des configurations géotypiques et un ensemble d’acteurs, caractérisés par des composantes morphologiques, fonctionnelles, organisationnelles, intentionnelles et structurellement liées.
Ces systèmes spatiaux associent donc les deux logiques d’appropriation et de construction de l’espace qui sont les nôtres : topographique et topologique. Dans le premier cas, on retrouve l’approche classique territoriale où les objets spatiaux sont distribués dans une logique de continuité et de contiguïté ; dans le second on se dote d’un moyen pour saisir les objets que l’on peinait à faire rentrer dans les précédents cadres en vigueur et dont le mode d’existence est réticulaire : leurs rapports à la distance entrent dans une logique de discontinuité et d’accessibilité.
Les systèmes spatiaux comprennent donc une pluralité d’objets géographiques qui se superposent et interagissent : lieux, territoires, réseaux et acteurs. L’ensemble qu’ils composent favorise l’émergence de fonctions : croissance économique, développement, production industrielle, services de proximité…
La représentation comme concept opératoire
Le troisième postulat affirme que la représentation est un concept opératoire central pour Territoires 2040. La représentation est ici comprise dans ses acceptions psychosociologique, sémiotique et esthétique et non dans son sens politique. Car la prospective est autant une question de représentation que d’action. Réaliser un diagnostic, imaginer les futurs possibles, concevoir une vision, etc. sont autant de manières de produire des représentations du territoire, qu’elles prennent la forme de monographies, de récits, d’images ou de documents de planification.
Mais le lien entre celles-ci et la prospective ne se limite pas à ces produits de sortie. Les représentations constituent également des données de base qui conditionnent les démarches. En effet, pour chaque individu, elles forment et s’inscrivent dans des systèmes de valeurs, de perception, d’interprétation qui font de la réalité phénoménale un monde. C’est à travers la représentation que l’on se forme de la réalité sous l’influence de ses connaissances, expériences, croyances, besoins et affects que l’on peut décrire celle-ci et la construire.
A fortiori, ce sont ces mêmes représentations qui sont mobilisées lorsque l’on fait œuvre de prospective et tente d’imaginer des réalités futures voire des mondes possibles. Et la subjectivité inhérente à l’exercice est d’autant plus grande que l’on se projette à des horizons lointains ou que l’on tente d’imaginer des situations procédant de ruptures qui diffèrent fondamentalement de celles que nous connaissons ou avons connues.
Reconnaître cette dimension de la prospective paraît essentiel. Elle participe d’une saine humilité vis-à-vis du futur et de la manière de le construire. Elle oblige également à tenter de se prémunir des limites mêmes de l’exercice en mettant en œuvre des procédures qui permettent de le rationaliser et de l’objectiver. Le recours à des experts et personnes qualifiées des territoires constitue un de ces moyens : on espère que leur connaissance du sujet, leur diversité et leur nombre apporteront un surcroît d’objectivité. La mise en œuvre d’une méthode d’animation et de réflexion en groupe, visant à mobiliser une « intelligence collective » est une autre manière de mettre à distance ce qui tient plus lieu de croyance personnelle que de jugement d’expérience solide. Un travail systématique de déconstruction des représentations puis de reconstruction permet d’écarter idées sans fondement solide et projections à caractère utopique.
Ces dispositifs paraîtront peut-être trop fragiles. N’oublions pas néanmoins que la vérité scientifique elle-même résulte en dernier ressort de sa reconnaissance par une communauté de chercheurs [12]. N’oublions pas de surcroît que la prospective ne fabrique de la connaissance qu’au bénéfice de l’action. Or, agir requiert souvent un changement comportemental qui ne peut intervenir que s’il est précédé d’un changement de représentation. Au-delà de sa valeur heuristique, la prospective en possède une autre, conative. Son efficacité résulte de l’obligation qu’elle fait aux acteurs territoriaux à se pencher sur leurs représentations, à les analyser, les critiquer, les dépasser et ainsi se mettre en situation d’action là où, avant ce travail sur soi et collectif, leur manière même de percevoir des obstacles les en empêchait. En opérant ce travail sur les représentations, la prospective change la perception qu’ont les acteurs de la réalité, autant en renforçant sa vérité qu’en identifiant des marges de manœuvre pour la construire et la maîtriser.
Enfin, les représentations sont aussi tout simplement des images. Rappeler l’importance de ces dernières dans notre culture relève du truisme. Par contre, souligner combien l’image – carte, dessin, schéma, photographie – constitue en soi un autre langage et une autre manière de comprendre le monde, et particulièrement les territoires, est complémentaire et fondamental à l’approche textuelle . Loin de constituer de simples illustrations, les images s’inscrivent dans une autre manière de penser en même temps qu’elles forment une matière à fort impact pédagogique et communicationnel.
Les objets et leurs interactions, fabrique de prospective
Forte de ces postulats, la démarche obéit à une logique discursive relativement simple qui repose sur le croisement de deux types d’objet d’analyse : d’un côté les systèmes spatiaux qui nous permettent d’appréhender synchroniquement la réalité territoriale ; de l’autre, des tendances et processus de transformation, « facteurs de changement » et « foyers de controverse » [13], à l’œuvre ou émergents, qui diachroniquement les font évoluer. L’incertitude propre à chacun des deux types d’objets ainsi qu’à leur interaction ouvre le champ nécessaire à la réflexion prospective et fournit matière à hypothèses alternatives sur l’avenir.
Les systèmes spatiaux étudiés
Commençons par les systèmes spatiaux retenus : ce sont des configurations formées de lieux, de territoires, de ré-seaux et d’acteurs dont les différentes composantes morphologiques, économiques, organisationnelles, humaines, structurelles et culturelles, etc. sont en relation et concourent à une même logique fonctionnelle. En tant que tels, les différents systèmes sont des objets géographiques complexes qui jouent un rôle spécifique dans le système global qu’est le territoire national.
Pour traiter un nombre suffisant de problématiques et couvrir une grande variété de situations territoriales, sept systèmes spatiaux sont étudiés. Chacun a été construit empiriquement en posant comme hypothèse qu’il génère et/ou remplit une fonction qui à la fois le caractérise et joue un rôle dans l’écologie globale du territoire national. Il s’agit là d’une approche analytique dont la finalité est de se donner une perspective d’étude pertinente et opérationnelle des territoires. Il ne faut évidemment pas y reconnaître une tentative qui s’avérerait pour le moins réductrice de décrire par ce seul prisme les territoires dans leur intégralité autrement dit, leur plurifonctionnalité.
Le premier système s’intéresse au « réseau des métropoles françaises dans l’économie monde », considéré comme condition de la croissance. De quoi s’agit-il ? Paris évidemment auquel s’adjoignent quelques grandes agglomérations telles que Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Strasbourg dans une logique réticulaire ; d’espaces beaucoup plus vastes qui intègrent d’autres lieux, territoires, contigus ou pas, réseaux d’acteurs, etc. Se dessine ainsi un complexe associant des objets qui se caractérisent, entre autres, par le dépassement qu’il opère des frontières étatiques et sa contribution à ce que d’aucuns appellent l’archipel mégalopolitain mondial, compris comme l’armature et le cœur de la mondialisation. Comment demain la partie française de cet archipel se composera-t-elle ? Les grandes agglomérations formeront-elles un ensemble d’autant plus efficace qu’intégré ? Sur quelles fonctions supérieures pourront-elles compter : relations internationales, économie, recherche et enseignement supérieur, grands événements de la culture, du sport, circulation des « classes créatives », etc. ? Quels seront les ressorts de leur attractivité ? Comment ces objets territoriaux s’inscriront-ils dans la mondialisation demain ?
Les métropoles françaises ne constituent pas uniquement des points d’ancrage et de production de la mondialisation, mais également de vastes systèmes qui contribuent de manière directe et indirecte au développement territorial français. Comment ces « systèmes métropolitains intégrés, leviers de développement territorial », deuxième système pris en compte, sont-ils composés et comment évolueront-ils demain ? Quels seront leurs sous-systèmes : ville-centre, polycentrisme, extension des banlieues, de l’espace périurbain, diminution des zones rurales… ? Quelles seront leurs échelles ? Comment seront-ils organisés, régulés, voire gouvernés, et avec quels partenaires ? Se dirige-t-on vers une ségrégation de plus en plus grande de ces espaces centrés sur un ou plusieurs pôles concentrant activités à forte valeur ajoutée et richesse ou au contraire vers de grands espaces à la fois ouverts et au sein desquels chaque partie contribue de manière harmonieuse à l’équilibre du tout ?
La mondialisation et la croissance exponentielle des échanges de personnes, de biens, d’informations et de capitaux ont donné à certains espaces une importance capitale. Ce troisième système spatial comprend « les portes d’entrée de la France dans les systèmes territoriaux des flux » : les ports, aéroports, métropoles pour les premières : les zones d’interface logistique et de transport, les hubs, les couloirs de transit qu’ils soient maritimes, terrestres ou aériens (LGV, autoroutes maritimes, réseaux numériques, etc.) pour les seconds. Les territoires français sont innervés par ces réseaux et de ces zones de transit. Comment demain ceux-ci évolueront-ils ? Constitueront-ils des hubs incontournables dans le système monde ou des lieux de connexions secondaires ? Quelles seront les conséquences territoriales de leur développement ? S’intégreront-ils au territoire national ou constitueront-ils des zones à part, soumis à des logiques technicoéconomiques, des régimes de droits dérogatoires ? Quelles interfaces alors avec le reste du territoire français ? L’amélioration de l’accessibilité du territoire constitue-t-elle une menace ou une opportunité ? Qu’en est-il en termes de performance économique ? De cohésion sociale ? Quelles sont la vulnérabilité et la dangerosité de ces espaces des points de vue environnementaux, économiques, sociaux, etc. ?
Le quatrième système traite des territoires industriels français ou plus exactement des espaces qui disposent à la fois d’une base économique productive importante et qui se construisent sous l’influence de la dynamique industrielle. On sait les liens hier étroits qui existaient entre industrie et territoire, ne parlait-on pas de bassins ? Qu’en sera-t-il ? On sait, bien évidemment, les difficultés rencontrées par les territoires industriels, entre restructurations, reconversion ou situation de déclin avancée. Mais il ne faut pas, pour autant, oublier les dispositifs tels que les pôles, technopoles, grappes qui contribuent à renforcer la compétitivité des filières industrielles françaises et l’attractivité des territoires qui les accompagnent. Comment demain les activités industrielles s’articuleront-elles avec ces territoires français sous l’influence des nouvelles règles de la concurrence et des futurs facteurs d’attractivité : rapprochement des marchés ou des pôles d’activité majeurs, ancrage et polarisation autour de clusters spécialisés, délocalisation ? Va-t-on voir émerger une nouvelle organisation spatiale des activités industrielles résultant de l’explosion des flux, de l’externalisation et du développement exponentiel des services, des nouvelles configurations d’acteurs et modes de régulation ? Les activités porteuses que sont les secteurs du numérique, de l’environnement ou de l’énergie changeront-elles la donne territoriale ? Quels sont les leviers dont disposent les territoires pour interagir directement ou indirectement par rapport à ces évolutions ?
Les « villes intermédiaires et leurs espaces de proximité » jouent un rôle essentiel dans l’armature urbaine française et le maillage du territoire national. Malgré leur grande diversité, tant en termes de démographie (de 30 000 à 500 000 habitants au niveau de l’aire urbaine) que de statut, elles ont toutes la particularité de faire le lien entre les métropoles d’un côté et un arrière-pays périurbain et rural auquel elles sont fonctionnellement, culturellement et historiquement attachées. Les phénomènes à la fois de polarisation des activités et des ressources et les réorganisations en cours des services publics sur le territoire national ne sont pas sans incidences sur les villes intermédiaires, en particulier sur leurs facteurs d’attractivité. Au-delà des villes elles-mêmes, c’est d’ailleurs tout l’espace périurbain des petites villes satellites et du rural qui les entoure qui est concerné. Comment évolueront demain ces villes moyennes et la complémentarité urbain-rural ? Quelles fonctions administratives, économiques et servicielles de proximité seront amenées à remplir ces villes intermédiaires ? Comment mobiliseront-elles les ressources des espaces ruraux et joueront-elles un rôle d’intermédiation pour ces espaces vis-à-vis d’influences ou d’enjeux plus vastes notamment portés par les métropoles ?
De manière plus transverse, certains espaces semblent connaître un succès important : en raison de leurs aménités naturelles, de leur qualité de vie, de la richesse de leur offre de service, de leur connectivité, « les territoires à base économique résidentielle et touristique » sont aujourd’hui les plus attractifs pour la population. Asseyant leur développement, non sur la production de richesse exportable, mais sur la captation de revenus acquis dans d’autres territoires et pour partie dépensés sur place, la pérennité de leur modèle interroge. Comment se développeront-ils demain ? Ce développement est-il durable ? Or, ces espaces, littoraux (Côte-d’Azur, façade atlantique), de montagne, périurbains, etc. connaissent déjà une forte pression foncière, des problématiques environnementales, des conflits d’usage, etc. Quel est leur degré de vulnérabilité ? Leur évolution est évidemment fonction de leur capacité à rester attractifs, mais également des dynamiques des autres territoires dont ils dépendent et avec lesquels ils sont parti lié, au premier rang desquels les métropoles qui produisent l’essentiel de la richesse redistribuée. Quels nouveaux liens de mobilité créent-elles ? Peut-on imaginer que ses espaces de fait spécialisés, parce qu’ils attirent une population nombreuse, génèrent une dynamique vertueuse et accueillent des entreprises intéressées par les ressources humaines disponibles ou la présence d’un marché important ? Faut-il s’attendre – et anticiper – à une accentuation de la traduction spatiale de ségrégations sociales qui verraient certaines parties de la population s’accaparer ces espaces ?
Le septième système interroge « Les espaces de faible densité, des territoires multifonctionnels entre dépendance et attractivité ». Avec une densité de population inférieure à 30 hab./km², comment demain les espaces de faible densité valoriseront-ils leurs excellences pour se développer ? Comprenant le rural profond, des zones de montagne, des espaces où la base économique agricole ou forestière est prépondérante, ceux-ci sont très hétérogènes, mais ont comme dénominateur commun la prédominance des espaces et paysages naturels ou cultivés. De facto, derrière la faible densité, on trouve des situations d’isolement dramatiques, mais aussi des havres de quiétude ; des espaces paupérisés et d’autres connectés au monde via les grands marchés agricoles ; comment mieux valoriser ces espaces en dehors des critères d’attractivité et de compétitivité auxquels ils ne répondent pas toujours : styles de vie spécifiques, nouvelles économies telles que le tourisme vert ou les bioénergies, retour à des pratiques de proximité, présentement dénommées boucles locales, systèmes de valeur à mieux affirmer, pour ne citer que quelques exemples ? Quels seront les impacts de la réforme des politiques européennes agricoles ou des besoins alimentaires d’une population mondiale grandissante ? Comment mieux valoriser les ressources forestières, agricoles et environnementales hautement stratégiques qui se trouvent dans ces espaces en structurant de nouvelles filières économiques ? Comment repenser leurs modèles de développe-ment à l’aune d’une modernité qui questionne autant les logiques productivistes des marchés mondialisés que celles nostalgiques des particularismes et du repli sur des microcosmes locaux ?
Ces systèmes n’épuisent pas l’ensemble des systèmes spatiaux que l’on pourrait isoler sur le territoire national. Ils nous paraissent néanmoins englober suffisamment de problématiques pour nous permettre d’identifier les grands enjeux auxquels le territoire national sera confronté.
Néanmoins, il est d’ores et déjà envisagé d’étudier d’autres systèmes, ou des problématiques transversales aux différents systèmes.
Ainsi, un huitième système spatial est à l’étude : il comprend les territoires d’outre-mer, situés entre insularité ultrapériphérique et ancrage français dans des espaces continentaux plus vastes ; un système défini autant par ses fonctions géopolitiques et économiques que par des caractéristiques morphologiques et géographiques particulières. Quels sont les modes de développement de ce système spatial ? Sur quelles bases économiques ? Quelles articulations existe-t-il avec la métropole d’un côté et les pays/blocs continentaux qui les entourent de l’autre ? Quelle incidence aura sur ceux-ci l’évolution des flux à l’échelle mondiale ? Peut-on imaginer un développement durable conciliant économie résidentielle et productions locales ? Comment appréhender et répondre à une vulnérabilité causée tant par leur éloignement, leur situation d’insularité qu’à des caractéristiques naturelles génératrices d’un haut niveau de risque ?
Une approche transversale des différents systèmes pour aborder les problématiques de risque et de sécurité publique et civile est également projetée.
Imaginer les évolutions de ces systèmes spatiaux nécessite évidemment de prendre en compte leurs caractéristiques, leurs dynamiques propres, leurs capacités endogènes de changement, les politiques actuellement à l’œuvre qui contribueront à dessiner leur avenir. Mais cela ne suffit pas. D’où la nécessité de recourir à deux autres objets d’analyse qui vont permettre d’interroger ces systèmes et d’imaginer alternatives, bifurcations, etc.
Les facteurs de changement
Les évolutions possibles des systèmes spatiaux précédemment décrits ne dépendent pas uniquement de forces endogènes, mais se conçoivent à la confluence de grands facteurs de changement. Parmi ceux-ci figurent de grandes tendances qui peuvent faire l’objet de prévisions plus ou moins fines, mais aussi de facteurs dont l’impact potentiel peut être proportionnel à l’incertitude qui les caractérise, ce qui en fait des sujets haute-ment controversés et stratégiques.
L’identification et la qualification de ces « facteurs de changement » sont donc indispensables. Il s’agit de dresser un état de l’art de la problématique abordée et en présentant de manière la plus objective possible ce qui est du domaine du prévisible, mais aussi ce qui fait débat, et les grandes alternatives explicatives en présence.
Une première liste de facteurs de changement qui semblaient plus particulièrement nécessiter la confection d’un état de l’art a été arrêtée. Elle pourra être complétée selon les besoins.
* Vieillissement démographique et territoires
* France et flux migratoires internationaux
* Mobilités interrégionales et attractivité territoriale
* Variabilité climatique et évolution des espaces
* Énergies, normes environnementales et mobilités
* Énergies, bioressources et territoires
* Agriculture, besoins alimentaires et espaces
* Mondialisation et localisation des activités économiques
* Modes et lieux de consommation
* Avancées technologiques
* Géographie de l’innovation
* Temporalités professionnelles et sociales
Les foyers de controverse
La notion de « foyer de controverse » suppose, quant à elle, qu’en matière d’aménagement et de développement durable des territoires, les doctrines ne sont pas fixées, que l’incertitude domine et que les stratégies sont durablement conduites à arbitrer entre des contradictions, des tensions et des conflits. Construire des stratégies visant à renforcer la robustesse des systèmes spatiaux suppose de mettre en lumière, pour chaque système, la façon singulière dont ces contradictions s’expriment et d’être capable d’indiquer un chemin (un scénario) de nature à gérer/dépasser ces contra-dictions dans le temps. Il faut être conscient, concomitamment, que le traitement des contradictions ou leur dépasse-ment ne les abolit pas, mais qu’elles sont appelées à se reformuler ou à se transformer.
C’est ce que l’on veut indiquer à travers la notion de « foyer de controverses ». Le terme « foyer », employé à dessein, suppose que la controverse ouverte ne s’éteint pas et qu’au contraire, elle est porteuse d’une tension dynamique qui est au cœur de l’action collective.
* Le rapport nature/territoires : tension entre une logique de prédation et une logique de production.
* Le rapport société/territoires : tension entre une logique de migration et une logique de mobilité.
* Le rapport économie/territoires : tension entre une logique de sécurité et une logique de compétitivité.
* Le rapport politique/territoire : la tension entre une logique de l’habitant et une logique de la collectivité.
* Le rapport espace/territoire : tension entre une logique de compacité et une logique d’accessibilité.
* Le rapport services collectifs/territoire : tension entre une logique d’équité et une logique de performance.
Le déploiement
Reste pour finaliser la description du projet Territoires 2040, après avoir explicité ses postulats et décrit les objets mis en tension, à préciser sa mise en œuvre.
Trois étapes
Territoires 2040 comprend trois étapes. La première d’entre elles vise à qualifier plus précisément les systèmes spatiaux retenus. Quels sont-ils ? Comment sont-ils structurés ? Comment fonctionnent-ils ? Quels sont leurs composants, leurs interactions et leur dynamique ? Comment s’articulent-ils avec d’autres objets ou systèmes dans leur environne-ment, national ou mondial ? Comment les représenter ? Où les trouver sur le territoire national ? Mais, au-delà de cette description, que l’on ne veut pas exhaustive, mais synthétiquement étayée, c’est avant tout les problématiques qui caractérisent ces systèmes que l’on souhaite identifier. Il s’agit bien de réaliser dans le sens premier du terme leur diagnostic, diagnostic d’un état de santé (forces et faiblesses) actuel et potentiel, non pas état des lieux clinique ou modélisation : on cherche ainsi à détecter, au sein des systèmes, les points névralgiques à surveiller et à interroger, les zones critiques. Ce sont ces problématiques qui doivent donner lieu à la réflexion prospective, parce qu’ils se caractérisent par leur importance pour le système spatial considéré, ont une incidence sur sa durabilité, sont par nature incertains et nécessitent, dans la mesure du possible, le recours à une action thérapeutique ou dynamisante. Les résultats de cette première étape doivent intervenir en juin 2010.
La seconde étape est à proprement dit, prospective. Il s’agit d’interroger ces grandes problématiques au regard de leur évolution, en tenant compte à la fois des processus endogènes et exogènes, distinction dont la pertinence, il faut bien l’avouer, est souvent remise en cause, tant les phénomènes appréhendés sont souvent multiscalaires, à la fois subis et produits, intérieurs et extérieurs au système considéré. Que cherche-t-on à faire ? Tout simplement à nourrir une controverse prospective qui oblige pour anticiper le futur, à poser des hypothèses contrastées sur ce que celui-ci pourrait être : quelles sont les grandes figures alternatives à l’horizon 2040 qui peuvent se dessiner ? Quels grands processus peuvent conduire à ces figures alternatives ? Quels scénarios possibles doivent être envisagés ? Loin de constituer une finalité, la production des scénarios, dont on sait le rôle en prospective et la critique qui les vise lorsqu’on limite les démarches à leur seule production, doit permettre d’identifier les enjeux prospectifs qu’ils recèlent. Pour le dire autrement, l’intérêt des scénarios, leur valeur dans l’économie de la démarche n’est pas tant de décrire de possibles réalités futures que d’identifier ce que les situations futures possibles portent en elles d’enjeux : au sens littéral du mot, les scénarios doivent permettre d’identifier les places qui comptent, les points de vulnérabilité ou les atouts, là où l’on a intérêt à miser, là où le risque est acceptable ou au contraire intolérable. La diversité des scénarios doit permettre d’identifier des enjeux transversaux qu’il faudra relever quel que soit le cours des événements ; et d’autres, spécifiques à certains scénarios et dont la survenue est davantage conditionnée par le cours à venir des événements. Les résultats de cette seconde étape interviendront en octobre 2010.
Ce sont évidemment ces enjeux qui fournissent matière à réflexion stratégique. Quels enjeux faut-il privilégier ? Quelles actions ou politiques sont susceptibles de les relever ? Quelle est la robustesse de ces politiques ? Sont-elles pertinentes quels que soient les scénarios envisagés ? Sont-elles complémentaires ou exclusives ? Cette troisième étape doit à la fois permettre d’identifier des solutions stratégiques et de mesurer leur degré de pertinence et de cohérence en fonction des différentes situations futures étudiées. Elle se terminera en fin de premier trimestre 2011 par des propositions d’actions stratégiques.
Trois strates
Parallèlement à ce découpage, la démarche sédimente trois strates. La première strate comprend les experts nationaux qui ont pour charge durant les trois étapes de qualifier et de problématiser les systèmes spatiaux, de construire les scénarios, d’identifier les enjeux et de fournir des préconisations. Ces experts sont mobilisés de manière différenciée. La plus grande partie d’entre eux sont regroupés au sein de groupes de travail, qui prennent en charge chacun des systèmes spatiaux. Ces groupes de travail sont sous la responsabilité d’un président, assisté de plusieurs rapporteurs. Certains experts inter-viennent plus ponctuellement lors d’auditions ou en fournissant des communications écrites pour décrire les tendances à l’œuvre et circonscrire les « facteurs de changement ». D’autres enfin, et c’est la mission dévolue aux membres du conseil scientifique, ont pour rôle de porter un regard critique, constructif, sur les différentes productions tout en alimentant les « foyers des controverses ».
Si la première strate relève d’un grand classicisme dans les exercices de prospective, la seconde l’est beaucoup moins. Prenant acte que la réalité territoriale qui se construira demain sera l’œuvre de l’ensemble des acteurs territoriaux, nationaux et locaux, cette phase vise à élargir le débat en associant une plus grande diversité de personnes, du fait de leurs connaissances, compétences, activités, échelles d’action. Mais il s’agit également de tester sur le terrain, les hypothèses prospectives – système, scénarios, enjeux – formulées par les groupes nationaux ; une mise en situation donc, pour amender et enrichir les productions de l’expertise des acteurs de terrain qu’ils soient élus, chef d’entreprises, techniciens ou citoyens, engagés dans la vie de leur territoire. En termes savants, cette strate permet de passer des géotypes à leur singularisation, les géons, du modèle au cas. Cette articulation est essentielle dans la démarche : c’est le moment de la coconstruction qui va également permettre de territorialiser la réflexion prospective, de la partager et enfin de détecter, localement, par ceux qui les porteront ou les mettront en œuvre demain, les actions qu’il faut imaginer, et qui peut-être ici ou là existent à l’état embryonnaire, de simples idées ou d’expérimentations. Les deux strates ne sont évidemment pas disjointes : au contraire, c’est sur la base de ces échanges de terrain que les groupes nationaux entreront dans la réflexion stratégique et pourront aboutir, après analyse, complémentation et sélection, à la formulation de préconisations, tenant compte à la fois de l’état des connaissances scientifiques, de la réalité locale et des dynamiques du terrain, voire de la diversité des situations régionales. Les nombreux séminaires locaux qui doivent constituer cette seconde strate interviendront durant la troisième étape de la démarche. Pour chaque système, au moins trois séminaires locaux seront organisés en des lieux représentatifs.
La troisième strate de Territoires 2040 est plus politique. Elle vise à utiliser les productions des groupes, la matière des séminaires locaux et les différentes contributions, pour construire une vision nationale du territoire français. Elle répond à deux impératifs. Le premier est une condition nécessaire à la crédibilité de l’exercice : les experts et acteurs territoriaux doivent pouvoir travailler en toute liberté et sans pression d’aucune sorte : la prospective est une forme d’indiscipline intellectuelle qui oblige à poser toutes les questions qui paraissent pertinentes, à brusquer les représentations, à ne pas se censurer. La participation des commanditaires et décideurs n’est évidemment pas interdite, mais elle doit nourrir la controverse et non imposer un point de vue qui serait plus autorisé que les autres. La prise en compte politique des résultats de la réflexion, l’élaboration de la vision stratégique et la décision ne doivent pas, sous peine de biaiser l’intérêt même de l’exercice, intervenir pour orienter la réflexion. D’où cette troisième strate, qui garantit à la fois la liberté et l’indépendance des experts dans leur réflexion tout en s’assurant que celle-ci fera bien l’objet d’une lecture et d’une traduction politique. Ce passage de la dimension cognitive à la dimension décisionnelle est une manière de répondre à un deuxième impératif : on ne fait pas de la prospective pour le plaisir de réfléchir et de connaître, mais pour agir et œuvrer à la construction effective du futur. Un des écueils majeurs des démarches de prospective tient au défaut d’articulation, voire de lien entre les producteurs de la réflexion et les décideurs qui sont censés l’utiliser. Cette troisième strate doit assurer ce passage. Elle mobilisera, le délégué, le comité de direction de la DATAR et les responsables opérationnels de la démarche. C’est ce matériau qui pourra servir à l’élaboration de futures politiques et viendra donc nourrir l’action des ministères, à commencer par le ministère de l’espace rural et de l’aménagement du territoire qui parraine l’exercice, et des collectivités locales, selon une logique interministérielle et partenariale qui est au fondement même de la mission de la DATAR.
Éléments bibliographiques
* Berger G., Phénoménologie du temps et prospective, Paris, PUF, 1964.
* Boutinet J.-P., Anthropologie du projet, Presses universitaires de France, coll. « Quadrige », 1990.
* Castells M., La société en réseaux, Paris, Fayard, 1998.
* Cazes B., Histoire des futurs : les figures de l’avenir, de saint Augustin au XXIe siècle, Paris, L’Harmattan, 2008.
* Cordobes S., Durance P., Attitudes prospectives. Éléments d’une histoire de la prospective en France après 1945, Paris, L’Harmattan, 2007.
* Dartout P. (dir.), Cordobes S. (coord.), DIACT, Une nouvelle ambition pour l’aménagement du territoire, Paris, La Documentation française, 2009.
* Deleuze G., Guattari F., Capitalisme et schizophrénie 2. Mille plateaux, Paris, Éditions de Minuit, 1980.
* Destatte P., Durance P. (dir.), Les mots-clés de la prospective territoriale, Paris, La Documentation française, 2009.
* Estèbe Ph., Gouverner la ville mobile, PUF, 2008.
* Godet M., Durance P., La prospective stratégique, pour les entreprises et les territoires, Dunod, 2008.
* Goodman N., Manières de faire des mondes, Nîmes, Jacqueline Chambon, 1992.
* Goux-Baudiment F., Quand les territoires pensent leurs futurs, La Tour-d’Aigues, Éditions de l’Aube, 2001.
* Jouvenel H. (de), Invitation à la prospective, Paris, Futuribles, 2004.
* Lefèbvre H., La Production de l’espace, Paris, Anthropos, 1974.
* Lemoigne J.-L., Le Constructivisme, Paris, L’Harmattan, coll. « Ingenium », 2001.
* Lévy J., Le tournant géographique. Penser l’espace pour lire le monde, Paris, Belin, 1999.
* Lussault M., L’Homme spatial : la construction sociale de l’espace humain, Paris, Éd. du Seuil, 2007.
* Paquot T., Younès C. (dir.), Le Territoire des philosophes. Lieux et espace dans la pensée au XXe siècle, Paris, Éd. de La Découverte, 2009.
* Putnam H., Raison, vérité et histoire, Paris, Éditions de Minuit, 1984.
* Vanier M., Le pouvoir des territoires. Essai sur l’interterritorialité, Anthropos-Economica, 2008.
Notes de bas de page
1. G. Berger, « L’Attitude prospective », L’Encyclopédie française, 1959.
2. W. James, Le Pragmatisme, Paris, Flammarion, 2007, 350 p.
3. B. Cazes, Histoire des futurs : les figures de l’avenir, de saint Augustin au XXIe siècle, Paris, L’Harmattan, 2008, 507 p.
4. DIACT, Une nouvelle ambition pour l’aménagement du territoire, La Documentation française, 2009, 81 p.
5. J.-P. Boutinet, Anthropologie du projet, Presses universitaires de France, coll. « Quadrige », 1990, 405 p.
6. G. Berger, Phénoménologie du temps et prospective, Paris, PUF, 1964.
7. M. Godet, Manuel de prospective stratégique, Dunod, Paris, 2007.
8. J. Lévy, M. Lussault (dir.), Dictionnaire de géographie et de l’espace des sociétés, Paris, Belin, 2003, 1032 p. et Th. Paquot, Ch. Younès (dir.), Le Territoire des philosophes. Lieux et espace dans la pensée au XXe siècle, Paris, Éd. de La Découverte, 2009, 396 p.
9. G.-W. Leibniz, La Monadologie, Paris, Librairie générale française, 1991, 314 p.
10. J.-L. Lemoigne, Le Constructivisme, Paris, L’Harmattan, coll. « Ingenium », 2001.
11. M. Vanier, Le pouvoir des territoires. Essai sur l’interterritorialité, Anthropos-Economica, 2008, 160 p.
12. K. R. Popper, La Logique de la découverte scientifique, Paris, Payot, 2007, 480 p.
13. N. Goodman, Langages de l’art : une approche de la théorie des symboles, Paris, Hachette, 2005.
14. Ces deux notions sont explicitées infra.
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